化妆品行业新闻关注：化妆品监管一片难掩的愁

     对保健食品和化妆品的一场全国性的专项检查在11月即将告一段落，这也是中国首次全面开展化妆品安全风险监测工作。药监局被认为是“没有牙齿的老虎”，粗略的三定方案并未解决具体执行环节上的种种衔接，包括具体执法权，所以药监局的举动往往陷入“虚招”。

      对保健食品、化妆品的一场全国性的专项检查在11月即将告一段落。已经进行了五个月的这一专项检查的重点是保健食品、化妆品的违法添加。这是中国首次全面开展化妆品安全风险监测工作的一部分。之前，化妆品检验检测体系建设规划已经形成并送审，而《化妆品卫生监督条例》修订也进入快轨。一系列的举动表明，国家药监局正试图在化妆品这一过去大家并不怎么重视的、监管纷杂的领域内构筑新的监管格局。但困于旧有体制，中国的化妆品监管，仍旧是在“治乱之间”徘徊不清。从6月份开始的专项检查中问题不断。德国NUK品牌婴儿爽身粉刚刚被曝光含禁用的一级致癌物石棉，章光101就被检测出含有禁用组分米诺地尔。旋即，“霸王男士固发强根洗发液”和“霸王男士固发去屑洗发液”，被国家药监局通报存在产品虚假宣传。

   每一次曝光，都会引发激烈而广泛的争论。中华全国美容美发化妆品协(商)会联盟专家委员会主任委员、生物医学美容专家杨志刚教授解释说，出了问题—社会普遍关注—药监局加强监管，这一条互动的路径在历史上屡见不鲜。2002年，因为一系列违禁化学品的使用引发众多安全事故，国家药监局开始发布禁用成分。2002年《化妆品卫生规范》中规定化妆品禁用的化学物质有412种，到2006年禁用化学物质就增加至1200多种。2007年，面对混乱与虚假宣传状况，国家质量监督检验检疫总局发布《化妆品标识规定管理》，规定“通用名应当准确、科学，不得使用明示或者暗示医疗作用的文字”。2007年，全国牙防组被曝光违规认证、违规获利、违规财务运作，在“不官不民”的身份状态中生存了近20年。其后不久，牙防组被撤销，牙膏正式与国际接轨，归入化妆品范畴。甚至连药监局权力的扩张也有赖于“出事”。2003年，保健食品问题迭出，原来一直在卫生部的保健品审批权被归入到药监局，“卫食健字”变为“国食健字”。一直到2008年9月，根据国务院批复卫生部的规定，将“保健食品、化妆品卫生监督管理职责由卫生部划给国家食品药品监督管理局”。随后的机构改革确定了国家药监局“三定”方案。

    至此，备受诟病的多头监管体制才被明确归一，保健食品、化妆品的监管职能归入药监局。这被视为是统一监管的开始，不过此时的国家药监局已经变成了卫生部的一个下属机构2010年7月，就在杭州药监局发布《2010年第二期化妆品质量安全监测评价结果》不久，广州娇兰化妆品有限公司便对杭州药监局公开叫板，对杭州市药监局的抽检流程表示质疑，称其抽检到的是“山寨”产品。事实上，专项检查以来的一系列问题表明，旧有监管体系的漏洞不言而喻:

    不断增加的违禁物质，到如今已经达到上千种。但此前媒体报道说，被确认并不超标之前，二恶烷这个被美国列为致癌物质的毒物，并未在中国的任何一部化妆品相关法律法规中做出限量标准。此次“霸王事件”在检验过程中还需要以美国、澳大利亚的限量标准做评估。而举目市场上的化妆品，所谓标识，则多模糊。记者的调查发现，包括国际品牌都多有不规范，或英文标识，或不完全标识。国内企业则更是在标识上怪招迭出。或概念模糊，或以秘方为由掩之。

    事实上，先不论监管体制，因为化妆品法律法规的滞后，造成甚至连监管对象的确定本身，都成为问题。卫生部1987年颁布的《化妆品卫生标准》定义，“化妆品系指涂、擦、散布于人体表面任何部位(如表皮、毛发、指甲、口唇等)或口腔粘膜，以达到清洁、护肤、美容和修饰的产品。”尽管牙膏因为“牙防组事件”已经归队进入化妆品范围，但是诸如肥皂、含酒精的漱口水这样身份不明者，仍然徘徊在模糊地带。

    而更大的悖论在于，真正与国际接轨，实行更为严格的监管，则首先威胁的是民族企业的生死。中国知名化妆品牌本身即面临着生死存亡的紧要关头。除了上海家化之外，在这短短的几年间，曾经辉煌的中国日化品牌小护士、奥奇、北京紫罗兰、丝宝、大宝接二连三地被外资收购。尽管中国化妆品市场达到2000亿的产值规模，但基本都是国际品牌的天下，中国国内化妆品企业的市场基本限于三四线城市和农村市场。

    即使在霸王虚假宣传通报之后，杨志刚在接受本报记者采访时仍赞扬霸王CEO万玉华。认为如果不是霸王，在洗发领域，则宝洁旗下的潘婷、海飞丝、飘柔等实际上已经一统天下。等到这些国内企业都被收购或者垮掉，“普通洗发水卖到100元一瓶都有可能”。而中国国内化妆品企业，多处于发展初级阶段，夏天说，大多是家庭小作坊，成规模的企业负责人摆席都坐不满五桌，而且工艺粗糙。实际上，中国化妆品检测的国家标准要低于国际标准，这也使得一些国际品牌在中国大搞中国国情，屡屡出现在其母国所不会出现的问题。“在民族企业目前的发展水平上，真要是按照国际标准严格监管，民族企业的生存空间会更小，毕竟小孩子是无法与大力士角逐的。”杨志刚说。

    正是这样的悖论，使得2009年《化妆品卫生监督条例》修订征求意见，引起行业内的反弹。此间专家告诉南方周末记者，因为美国对化妆品行业的管理采取自愿注册制。所以当时业内讨论的第一个问题是:化妆品要不要搞审批? 化妆品行业在生存上面的忧虑，显然不会影响执法者对监管的需求。现有体制中，开办化妆品生产企业，必须办理“一照五证”，并经检验合格后方可上市。执法权的问题，则更是一个让药监局的监管面临尴尬的问题。在军献益肤霜叫板杭州药监局后，被药监局上了黑榜的产品并未下架。药监局的功能仅仅成了“曝光”。

    在实际操作中，这一点也甚是明显。没有执法权，执法权衔接不上，研究监管法律的南开大学法学院副教授宋华琳说，那只是没有牙齿的老虎。 宋华琳说，原因在于，法律法规滞后于行政改革。粗略的三定方案并未解决具体执行环节上的种种衔接，包括具体执法权，所以药监局的举动往往陷入虚招。政府监管仍旧在治乱之间徘徊，专家们则试图和国外经验对接，并发挥公众的力量。